Люстрация судей: пример балканских стран и недавняя попытка Словакии

0


Говоря об актуальной для украинского настоящего тематику люстрации судебной власти, мы обычно вспоминаем опыт Польши, Чехии и Литвы.
Однако важно упомянуть, что такие же процессы не так давно произошли в бывших республиках Югославии – Боснии и Герцеговине и Сербии, что пережили затяжную гражданскую войну. Кроме того, в прошлом году к очистке судебной власти неожиданно решила обратиться и Словакия, которая уже длительное время является членом Евросоюза. Что же побудило эти страны начать судейскую люстрацию, и какими оказались ее результаты? ЦППР попытался найти ответ на эти вопросы.
Боснийский переназначения судей
Успешнее процесс очищения судебной власти состоялся в Боснии и Герцеговине, где с использованием опыта Восточной Германии в 2002 – 2004 годах было проведено процедуру переназначения судей. Поскольку Конституция государства гарантирует судьям пожизненное пребывание на посту, для реализации процесса переназначения Парламент принял изменения к Основному Закону, согласно которым с целью реструктуризации судебной системы временно на время переходного периода было ограничено принцип несменяемости судей.

С целью обеспечения объективности, беспристрастности и публичности процедуры переназначения судей было образовано Независимое судейскую комиссию, в состав которой вошли представители местной власти, международные эксперты, а также международные судьи Конституционного Суда Боснии и Герцеговины – члены специальной палаты, рассматривает военные преступления и преступления против человечности. Кроме этого, учитывая конфедеративное устройство Боснии и Герцеговины, при Независимой судейской комиссии было образовано три временные Высшие судейско-прокурорские совета для каждого из субъектов конфедерации. После завершения формирования указанных органов власти официально объявила о вакантность всех без исключения судейских должностей, пригласив к участию в открытом конкурсе всех желающих лиц, которые соответствовали квалификационным требованиям для занятия должности судьи.
Желающим стать судьей надо было подать в Высший судейско-прокурорской рады комплексный пакет документов, включающий копии дипломов, удостоверений и письменный образец юридического текста, который давал бы возможность оценить навыки кандидата, необходимые для написания судебных решений. Также кандидатам необходимо было предоставить информацию о том, несли они службу в военных или военизированных формированиях, занимавших государственные должности, и какой юридической деятельностью занимались во время войны в течение 1991 – 1995 годов.
В определенной степени на процесс очищения судебной власти в Боснии имели возможность повлиять и представители общественности, которым была предоставлена возможность подавать жалобы в отношении кандидатов на должность судьи. Однако подавляющее большинство жалоб поступали в отношении бывших судей от сторон, недовольных судебным решением, и не содержали никаких конкретных обоснованных доказательств ненадлежащего поведения. Следует отметить, что все жалобы пересматривались Офисом дисциплинарных преследований и в случае обнаружения доказательств ненадлежащего поведения приобщались к пакету документов относительно конкретного кандидата на должность судьи. В общем, по результатам рассмотрения лишь 15% полученных жалоб было признано обоснованными.
Рассмотрение всех документов на соответствие фундаментальным требованиям, в частности относительно соблюдения норм имущественного законодательства (проверка личных активов кандидатов) и принадлежности к политическим партиям, осуществляла Независимая судейская комиссия, которая выступала в роли секретариата Высших судейско-прокурорских советов. Ее члены проводили расследование жалоб и давали оценку информации относительно каждого кандидата. Кроме этого имена всех кандидатов были посланы различным международным организациям с целью получения комментариев и замечаний в отношении этих лиц.
После окончания проверки Независимая судейская комиссия передала стандартный пакет документов рекомендательным коллегиям, которые действовали в составе Высших судейско-прокурорских советов. Коллегии решали о дальнейшем проведении собеседования с кандидатами с целью оценки квалификационных требований. По результатам проведенных собеседований был сформирован рейтинговый список кандидатов, каждый из которых имел право пересмотреть все материалы и представить свои комментарии и замечания. После этого коллегии передавали свои рекомендации относительно назначения судьей Высшим судейско-прокурорским советам, которые и принимали окончательное решение о назначении лица судьей.
По результатам этого процесса около 75 – 80% судей были переназначены, а другие – потеряли свои должности. Судьи, которые не были переназначены, в течение 15 дней со дня опубликования соответствующего решения имели право подать письменное ходатайство о его пересмотре . Вместе с тем, учитывая существенную ограниченность оснований для пересмотра все ходатайства были отклонены.
Интересным является тот факт, что хотя срок полномочий судей, которых не было переназначен, прекращался, они продолжали получать заработную плату и дополнительные выплаты в течение следующих 6 месяцев. Кроме этого, потеря должности лицом в результате этого процесса не стала препятствием для возможного назначения на вакантную должность судьи в будущем. После окончания в стране процесса переназначения судей временные высшие судейско-прокурорские советы были ликвидированы.
Недостатки сербского люстрации
Менее удачный люстраційний опыт имеет Республика Сербия, где новый порядок назначения судей была введена изменениями к Конституции в 2006 году. Согласно указанных изменений полномочиями по избранию судей был наделен сербский парламент – Национальную Ассамблею, которая должна реализовывать его по представлению Высшего судебного совета. Стоит отметить, что это положение подверглось критике со стороны Венецианской комиссии еще на стадии законопроекта (см. комментарий к ст. 127 Заключения Венецианской комиссии). Европейские эксперты отметили, что участие Парламента в назначении судей несет риск политизации этого процесса и призвали к отводу основной роли в этом процессе объективном органа – Высшей судейской раде. Однако, несмотря на критическое заключение, закон все же был принят, а в новом выводу (уже принятый закон) Венецианская комиссия во второй раз указала на риски политизации процесса назначения судей (см. комментарий к ст. 147 (п. 65) заключения Венецианской комиссии).
Еще более негативной оценки как со стороны европейских экспертов, так и от судейского сообщества претерпело положение о применении новых правил не только к новым кандидатам на судейские должности, но и действующих судей. Сербская власть планировала общее переизбрания всего судейского корпуса. Следовательно, судьи, которые прошли процесс отбора, должны быть переназначены, а другие – уволены. Такой процесс очевидно нарушал основополагающий конституционный принцип независимости судей – неизменность на посту. По этому поводу Ассоциация судей Сербии выступила с жесткой критикой, назвав предложенную процедуру политически мотивированным и таким, что противоречит Конституции. Это стало поводом для обращения в 2007 году президента Ассоциации судей к Консультативного совета европейских судей с просьбой принять заключение относительно нового механизма назначения судей в Сербии. В ответ Консультативный совет выступил с заявлением, в котором согласилась с Венецианской комиссией о том, что необходимость в переназначении всех судей является неочевидной, и подчеркнула необходимость соблюдения принципа несменяемости судей, который является фундаментальной основой судейской независимости.
Однако, не смотря на это через полгода власть все же запустила процедуру переназначения судей. Она запомнилась своей непрозрачностью и непубличностью. Известно, что на 2483 вакансий поступило более 5000 заявлений от кандидатов на должность судьи. За то, что критерии и стандарты для проведения проверки не были четко сформулированы, не обошлось без злоупотреблений. Судей, которых не переназначили, а таких оказалось немало, даже не сообщили о причинах их увольнения и не предоставили возможности обжаловать соответствующие решения, которые принимались в основном на основе данных спецслужб.
Этот процесс также жестко осудила Европейская комиссия, подчеркнув что критерии переназначения не соответствовали рекомендациям Венецианской комиссии и оставляли место для политического влияния. Мониторинговая миссия подтвердила, что процедура имела существенные недостатки, которые касались состава и независимости Высшего судейского совета, неприменение объективных критериев и непрозрачности процесса в целом.
Вся эта критика стала основанием для подачи несколькими уволенными судьями жалоб в Конституционный Суд Сербии, который в 2010 году своими решениями признал, что процесс не соответствовал общепринятым нормам и нарушал право на справедливый суд. Учитывая это, Конституционный Суд приказал Высшей судейской раде пересмотреть решение относительно конкретных судей, жалобы которых были предметом его рассмотрения. Однако это не решило проблемы, потому что большинство решений не были отменены в результате пересмотра, ведь сам просмотр осуществлялся той же судейской советом, что и принимала предварительное решение. Таким образом, было нарушено не только право на справедливый суд, но и принцип судейской беспристрастности.
На этом основании в Конституционный Суд обратилась уже значительно большее количество судей. Наконец, в июле 2012 года Конституционный Суд принял решение об отмене всех решений Высшего судебного совета, как таких, которые нарушали право на справедливый суд и принцип беспристрастности в связи с составом Высшего судейского совета на время принятия и пересмотра решений. Суд обязал Высшую судейскую раду восстановить в должности всех судей, которые подали жалобы. То есть это решение касалось лишь тех судей, которые обжаловали увольнение в Конституционном Суде, а следовательно, оно существенно не повлияло на ситуацию. По мнению Консультативного совета европейских судей, в настоящее время, единственным выходом из этой проблемы является внесение изменений в законодательство.
Словацкие инициативы
В прошлом году за повышение доверия к судебной власти через люстраційний процесс взялась власти Словакии – государства, которая давно освободилась от коммунистического прошлого и будучи полноправным членом европейского сообщества, казалось бы не имеет проблем с добродетелью и справедливостью правосудия. 4 июня 2014 года Парламент Словацкой Республики принял Конституционный акт, которым были внесены изменения в Основной Закон, предусматривающие проведение радикальной чистки всех словацких судов (ст. 154d Конституции Словацкой Республики). Поэтому все судьи, которые занимают должности бессрочно, должны пройти проверку на надежность и безопасность с целью решения вопроса о том, соответствуют ли они критерия судейской компетенции и могут надлежащим образом выполнять обязанности судьи. Предполагается, что проверка будет основываться на информации в отношении судей, собранной полицией и службой безопасности.
Принят Конституционный акт сразу получил негативную оценку от европейских экспертов. Так, 16 июня Консультативный совет европейских судей дала свой комментарий относительно отдельных положений Конституционного акта о внесении изменений и дополнений в Конституцию Словацкой Республики. В п. 2 комментария отмечается, что упомянутая норма является люстраційною, а проведение люстрационных процессов для восстановления общественного доверия путем освобождения лиц с серьезной нехваткой добропорядочности могут применяться после изменения в государственной системе и перехода от тоталитарного режима к демократическому государству.
Консультативный совет отметил, что падение коммунистического режима, который действовал в Чехо-Словакии произошло много лет назад, и Словакия уже длительное время является членом Совета Европы и в течение последних нескольких лет – членом Евросоюза. Поэтому, учитывая то, что в последнее время в стране не произошло перехода от тоталитарной к демократической системе, нет и места процесса люстрации или проверки. Судьи, которые ненадлежащим образом исполняют свои обязанности либо злоупотребляют своей должностью, должны быть привлечены к ответственности в рамках существующей системы уголовного права или дисциплинарных процедур.
Ссылаясь на заключение ПАСЕ 1096(1996) «О мерах по ликвидации наследия бывших коммунистических тоталитарных систем», Консультативный совет также отметила, что Ассамблея рекомендует, чтобы уголовные акты, совершенные такими лицами, расследовались и карались в соответствии с общими нормами уголовного права. А любые люстрационные процессы должны соответствовать стандартам, которые присущи демократическом государстве, которое руководствуется принципом верховенства права.
Критические замечания на намерение Словакии люстрировать судебную власть поступили также от Европейской ассоциации судей, которая отметила, что в случае инициирования проверки без надлежащих на то оснований находится под угрозой и подвергается сомнению важный элемент судейской независимости – срок полномочий судей. Ассоциация указала также на то, что люстрация всех судей не соответствует международным стандартам, поэтому такие средства являются неприемлемыми, кроме некоторых исключительных случаев (таких, как переход от тоталитарного режима к демократической системе). Учитывая это, проведение очистки судебной власти в Словакии явно может не состояться.
Считаем, что эти три примера люстрации судей могут быть очень полезными для Украины: негативный опыт убережет от ошибок, положительный – укажет правильный путь.