Почему реформы в Украине тормозят?

0


А действительно, почему? Простой ответ, которую можно часто услышать в Facebook, – #всепропало и #нассливают. Но для более вдумчивой аудитории таких аргументов недостаточно, – пишет Валерий Пекар в статье УП.
Действительно, о торможении реформ говорят все. Об этом говорят западные лидеры и их послы, представители международных организаций и отечественные предприниматели, веселые тетеньки на базаре и мрачные мужчины в маршрутке. Говорят даже президент и премьер-министр.
В этом тексте мы попробуем с этим вопросом непредвзято разобраться. Для этого автору пришлось опросить пару сотен людей (экспертов, предпринимателей, активных граждан, а также депутатов и чиновников) и представить огромное количество их комментариев в сравнительно небольшой статье.
Мы начнем с анализа объективных факторов, которые тормозят реформы. Далее рассмотрим субъективные, а завершим предложениями по выходу из сложившейся ситуации. Мы не даем здесь оценок деятельности отдельных персоналий, а рассматриваем ситуацию комплексно, в целом.
Следовательно, объективные причины торможения реформ.
1. Поздно появились предпосылки.
Это правда, ведь реформы делаются через изменение законов, а для этого нужен парламент. В течение большей части 2014 года мы имели парламент, в котором преобладали регионалы. Он был абсолютно непригоден для проведения изменений. И лишь после парламентских выборов, после формирования коалиции и нового правительства, мы можем взяться за реформы.
К тому же, не стоит забывать и о том, что первые месяцы после победы Майдана пришлось спешно разбираться с наследием свергнутого режима – от полностью разрушенной армии к украденных на годы вперед государственных финансов.
2. Реформы требуют много времени.
Это правда, ведь система построена таким образом, чтобы защитить свое постоянство от непродуманных изменений. Законопроект должен быть написан, внесен в Кабинет Министров, всесторонне рассмотрен и согласован всеми министерствами, внесенный в Верховную Раду, рассмотрен в комитетах, принят в первом чтении. Должны быть собраны замечания, все они обсуждены, внесены правки, далее принятие во втором чтении и подписания Президентом. А дальше начинается длительный процесс имплементации, что требует значительно больше времени. Еще сложнее, намного сложнее процедура – внесение изменений в Конституцию. Но этого требуют определенные реформы, например, судебная.
3. Реформы всегда блокируются средним звеном старой системы.
Это правда, ведь мало принять закон. Его нужно внедрить (в том числе написать подзаконные акты). Чиновники, которые являются частью старой коррупционной системы (“Гидры”), не настроены так просто расставаться со своими деньгами и будут тормозить все, что можно. Еще и будут защищаться карманными общественными организациями-имитаторами, которые также являются частью системы.
Саботаж, непрофессионализм, безынициативность преобладают. Даже при наличии желания отдельных чиновников, система, которая строилась не один год, имеет большой ресурс сопротивления изменениям и самовідновлюваності. Даже добросовестный чиновник всегда лучше скажет “нет”, чем возьмет на себя ответственность за возможную ошибку. Недавние назначения молодых чиновников (например, на уровне заместителей министров это уже больше десятка самоотверженных специалистов высшего сорта) не составляют критической массы.
4. Психология избирателей не изменилась.
Это правда, ведь чуть больше половины избирателей остаются в плену старого мышления и старых ценностей. Они продолжают возлагать надежды на государство, а не на себя. Ждать, когда им сделают наконец счастливую жизнь. Люди не хотят ничего менять, мечтая о гарантированную зарплату, высокие пенсии и бесплатную медицину. Меньшинство хочет реформ и борьбы с коррупцией, большинство хочет покоя и мира.
Майдан и война не стали факторами изменений в жизни этих людей. Они не поддержат никаких реформ, а любой реформатор моментально потеряет рейтинг.
5. Война и кризис.
Это правда, ведь для реформ нужны деньги, а их забирают кризис и война. Чиновники слишком заняты проблемами войны, чтобы иметь возможность спокойно заняться реформами. В той же Грузии война началась уже после того, как основные реформы были проведены. Война, кстати, еще и отвлекает волонтеров, которые могли бы направить свою энергию на преобразование.
Все вышесказанное – правда, но это не вся правда. Голос совести подсказывает, что это все довольно слабые оправдания.
Поздно появились предпосылки. Голос совести: Значительная часть реформ может быть начата на уровне Правительства, потому что определенные вещи регулируются не законами, а постановлениями Кабинета Министров.
Например, работу по дерегуляции или быстрое внедрение телекоммуникаций 3G можно было сделать летом и осенью. Это время потеряно.
Реформы требуют много времени. Голос совести: на самом Деле упущено очень много времени. Законопроекты можно было подготовить заранее. Для этого существуют экспертные сообщества, готовы работать на волонтерских началах, структуры гражданского общества, которые давно уже разработали и предложили ряд законопроектов.
Имея парламентское большинство, можно вносить законопроекты от нее целыми пачками, минуя Правительство. Напряженный график работы парламента обеспечил бы принятие значительного количества законов уже в январе, если не в декабре. Настроенность на реформы означала бы, что партийцам надо не должности делить, а быстро принимать ключевые решения. А теперь многое приходится делать на скорую руку, под давлением времени.
Реформы всегда блокируются средним звеном старой системы. Голос совести: Именно поэтому все реформы должны начаться с реформы Кабинета Министров, и уж для этого точно не нужно было ждать нового парламента. Очистка правительственной системы могло происходить в течение того полугодия, когда в условиях старого парламента правительством руководили “камикадзе”.
А после парламентских выборов новые министры получили бы уже обновленный аппарат, готовый к выполнению новых задач. Принимая во внимание количество людей из бизнеса и гражданского общества, которые готовы идти работать, проблем с кадрами не было бы. Зато Правительство даже не внес свою собственную реформу плана работы. Ни одного саботажника не наказаны.
Психология избирателей не изменилась. Голос совести: Именно поэтому нужно постоянно объяснять сущность реформ, объяснять и объяснять. И еще пользоваться удачным временем для реформ, а сейчас именно такое время: жить по старым правилам уже невозможно, а новых никто не предложил. Окна возможностей для общественного принятия реформ не такие большие, и они могут закрыться.
Война и кризис. Голос совести: Война является хорошей причиной откладывать реформы “на потом”. Если реформы начнутся только после войны, то противники реформ сделают все возможное, чтобы война была вечной. Да и можно без реформ выжить и победить более сильного соперника в гибридной войне?
Кажется, больше объективных причин для торможения реформ нет. Давайте теперь посмотрим на субъективные.
6. Коррупция и самоуверенность.
Существует множество известных примеров коррупции после Майдана. Некоторые из них уже расследуются Понятно, что коррупционеры делают все возможное, чтобы затормозить потерю своих сверхприбылей. Определенные сферы оккупированные настоящей мафией, без преувеличения.
Даже честные политики вынуждены считаться с системой: ведь реформы подрывают основы благосостояния тех групп, которые стоят за победными парламентскими партиями. Поэтому политики делают изменения осторожно, чтобы с этими группами не ссориться. Ведь политика есть искусство возможного.
К тому же, значительная часть политических лидеров считает, что времени для реформ достаточно. А значит, можно еще немного посидеть в зоне комфорта, еще немного поработать по старым схемам, сдерживая реформы, а потом можно их возглавить и войти в историю известными реформаторами.
7. Недоверие народа.
Что бы ни делали реформаторы, народ все равно им не верит. И это после того, как соответствующие партии получили самые высокие результаты на парламентских выборах. Что же изменилось за каких-то пару месяцев? То и потому же оно, что ничего не изменилось.
Недоверие значительной степени основывается на нарушении политиками простых “правил техники безопасности”: невыполнение ранее данных обещаний, противоречивые заявления, отсутствие четкой позиции, явное отсутствие правды в коммуникации и справедливости в действиях.
Ну что, может, снова послушаем голос совести?
Голос совести: Это все правда. Политики действительно руководствуются своими личными страхами и убеждениями, неадекватными оценками степени драматичности ситуации.
И это основная причина, почему политики никогда не делают реформ. Мы об этом писали еще в октябре, вспоминая известное изречение, приписанное Уинстону Черчиллю: “Государственники отличаются от политиков тем, что политик думает о следующих выборах, а государственник – о следующем поколении”.
Реформы делают только профессионалы, которые не имеют никаких политических обязательств, никаких страхов относительно рейтинга, а только страх плохо выполнить свою работу и тем опорочить профессиональную репутацию. В начале декабря, анализируя новое правительство, мы писали, что у него нет 100 дней. Вот эти 100 дней скоро истекают, а почти ничего не сделано.
Политические ошибки приводят к краху. И даже министры-иностранцы, назначенные по квоте БПП, не спасают.
Во-первых, Правительство работает как единая система, и невозможно сделать реформы в одном отдельно взятом ведомстве. Реформы являются комплексными, и невозможно сделать, например, качественную налоговую реформу без бюджетной, пенсионной и т.д.
Во-вторых, ни один министр ни на что не способен без заместителей, а их назначает Правительство. Поэтому не удивительно, что у многих министров вплоть до сих пор так и не появился полный комплект. А министров-одиночек без команды мы видели еще в прошлом правительства. Короче говоря, лебедь, рак и щука так и не нашли общего языка. Коалиционное, а не профессиональная природа правительства, как мы и предполагали, стала препятствием на пути реформ.
Кстати, высказывание Черчилля напоминает нам о еще один недостаток политиков. Время у них нет масштаба мышления, они затыкают тактические дыры стратегическими ресурсами. Например, таким, как ресурс доверия.
Относительно доверия народа. Можно сколько угодно говорить о “не такой” ментальность, связанную то ли с черноземами и хуторянством, то с постоянными иностранными оккупация мы. Частично это будет правдой: доверие в нашем обществе действительно в дефиците. Но неожиданный и потрясающий взрыв доверия на Майдане, в добровольческих и волонтерских движениях не зацепил доверие к власти. Две простые и понятные причины – отсутствие информации и отсутствие символов.
8. Отсутствие информации.
О реформах очень много говорится, но поверхностно, без объяснений, поэтому это слово уже затерлося. Именно лишь постоянное употребление слово “реформа” ничем не отличается от времен “папередниках”.
Нет никаких специальных информационных мероприятий, чтобы объяснить суть какой-то конкретной реформ: почему она нужна, как будет делаться, почему сначала станет хуже, а в перспективе значительно лучше, и почему нельзя медлить, а нужно “резать”, и почему нельзя ожидать немедленных результатов.
Зато преобладает негативная информация, и мало транслируется образ новой страны, цветущей после реформ. Да, есть определенный позитив на сайтах органов власти, но их читает меньшинство. Информацию надо продвигать через популярные онлайновые площадки, социальные сети, радио и телевидения и т.д.
Недавний призыв Президента к руководителям телеканалов делать передачи о реформах не учитывает того, что чиновники обычно сами не знают, что сказать. Понятно, что в условиях, когда люди не понимают и привыкли к обману, они способны только бояться, чтобы не стало еще хуже. А в условиях недостаточной коммуникации придумают себе такие нереально ужасные сюжеты, что классики жанра отдыхают.
Добавьте к этому информационные спецоперации вражеской страны, направленные на дискредитацию идеи реформ и украинской государственности в целом, “раскачивание лодки” и конкретные точечные удары (например, дискредитацию министров-иностранцев как абстрактной идеи и конкретных личностей) и все это в условиях полного отсутствия отечественной контрпропаганды, и вы получите описание информационного поля, в котором живет рядовой гражданин.
9. Отсутствие символов.
Люди не доверяют реформаторам, потому что не видят простых конкретных изменений. Несколько быстро сделанных вещей, которые стали символами победы над старой системой (“Гидрой”), в значительной степени восстановили бы доверие, но где же эти символические победы?
Новая патрульная служба, решительно упрощенные административные услуги, отмена виз в ЕС – эти вещи могли бы стать предвестниками реформ для граждан. Внедрение прозрачных электронных государственных закупок, снижение налоговой нагрузки, отмена неисчислимых форм отчетности, лицензий, ограничений и инспекций (то есть дерегуляция) – это долгожданные сигналы для бизнеса. Пока похвастаться нечем, а про налоговую реформу как классический плохой пример мы еще скажем ниже.
Доверие к реформам подрывается также старыми практиками. В парламенте – голосованием за чистые листы, как это было с бюджетом и налоговыми изменениями перед новым годом, кнопкодавством (не персональным голосованием), пренебрежением Коалиционного соглашения, отсутствием открытого диалога. В исполнительной власти – непрозрачными назначениями явно некомпетентных, но близких людей и неудачными псевдореформами.
“Доверие” – ключевое слово реформ, и играть с ним опасно. Когда председатель Государственной фискальной службы говорит в камеру о прозрачность и предсказуемость налоговой системы, миллионы людей по ту сторону телеэкранов грустно или презрительно смеются.
Реформы требуют доверия, а доверие требует диалога. Широкие общественные обсуждения проектов реформ привели бы к существенному снижению социальной напряженности, начала восстановления доверия со стороны бизнеса. Но коммуникации нет.
Провал отдельных реформ – это не просто “ноль” на счете псевдореформаторов, это настоящий “минус”, потому что доверие теряется быстро, а завоевывается медленно. Потеря доверия углубляется противоречивыми сигналами типа “сделаем по-новому, а если не удастся, то вернемся к старому”. Следствие – полная дезориентация общества.
Напоследок еще три важных фактора торможения реформ.
10. Недостаток политической воли.
Уже столько раз цитировался Каха Бендукидзе, Лешек Бальцерович и другие великие реформаторы относительно необходимости жесткой политической воли, что излишне повторять эти крылатые выражения.
Решительность, четкая субъектная позиция, даже в определенной степени авторитарность, крайне необходимые для преодоления сопротивления системы. Все успешные истории реформ – это самоотверженная политическая воля, даже в определенной степени самопожертвование, сильное лидерство, вокруг которого сплачиваются большие социальные группы.
11. Неумение сплотить союзников.
Для этого необходимо видеть эти группы, вести с ними диалог. Малый и средний бизнес и организованное гражданское общество (включая экспертные сообщества и волонтерские движения) – это две мощные силы, на которые можно опираться при проведении решительных реформ.
В давние времена короли, чтобы преодолеть сопротивление крупной аристократии, опирались на мелкое дворянство и городскую буржуазию. Мы имеем похожую ситуацию, ведь наша экономическая система слишком напоминает “новый феодализм”. Король без поддержки других социальных групп бессилен против крупных феодалов. И тогда начинается стихийный и жестокий бунт. В нашем случае недоверие политиков до гражданского общества и малого и среднего бизнеса мешает им опираться на эти силы, которые могут сыграть решающую роль и предоставить чрезвычайно ценный человеческий капитал.
Очень хорошим примером является провал налоговой реформы. Предприниматели хорошо помнят, как согласованные предложения деловых ассоциаций были выброшены на свалку прошлого лета. А потом налоговики все сделали сами и на скорую руку, а в конце жалуются, что не было достаточно времени.
12. Система не ремонтируется изнутри.
Каждому понятно, что эффективнее это делать извне. Трудно представить чиновников, которые сами себе сокращают функции, права и численность подчиненных (а с этим связано уменьшение собственного статуса), зато увеличивая собственную подотчетность и прозрачность, расширяя права граждан и бизнеса.
Субъект и объект реформ должны быть разведены. В уже рассмотренном примере налоговая реформа, которую поручено разрабатывать налоговикам, – это экономический нонсенс, ведь налоговики представляют лишь интересы доходной части бюджета, им наплевать на экономическое развитие, занятость и безработица, борьбу с бедностью и предотвращения социальных взрывов. Уже не говоря об инновациях, экономическую независимость и т.д. Это как автомобиль, в котором есть педаль тормоза, а нет педали газа. Далеко мы на нем не поедем.
Да и можно ли вообще починить тот старый автомобиль, ржавый и без колес?
Время необходимо решительно его выбросить на помойку, создав новую современную систему. И здесь “институциональная память”, сохранена внутри старой системы, и так высоко цінована чиновниками, играет очень плохую роль. Практики управления, проверенные десятилетиями советского и постсоветского жизни, могут быть в прямом смысле слова убийственными во время войны и глубокого кризиса.
Скоро будет год с момента победы над Януковичем. Скоро будет год, как Майдан привел к власти новое правительство. Потерян целый год, и суд истории этого не простит, даже если простит суд народный.
Не надо думать, что все в порядке, если народ еще терпит. Терпение не безгранично. В условиях нищеты, недоверия и ощущение несправедливости есть только один шаг от слез и ненависти к насилию. Бессмертная надежда политиков на безразмерные и безусловные западные деньги и терпеливо покорный народ-не имеет под собой никакой почвы.
Но напоследок предложим 10 решительных шагов, которые могли бы сдвинуть реформы с места:
1. Заключить и утвердить конкретный помесячный план действий на ближайший год со сроками, показателями и ответственными. Уместно и уже на времени, когда определенные политики (депутаты, министры) возьмут на себя публичную личную ответственность за конкретные реформы: кто за одну, кто за другую и так далее.
2. Срочно и в первую очередь реформировать Кабмин, для чего разработать программу, которая должна быть полностью выполнена за 2 месяца. Резать функции, а не должности. Фактически уничтожить старые постсоветские ведомства и создать новые, компактные и эффективные. Лучше всего для этого ввести должность вице-премьер-министра по реформированию Правительства с ограниченным сроком полномочий – сделал и ушел.
3. Объявить “призыв” экспертов гражданского общества на волонтерских началах для скорейшего внедрения изменений по вышеуказанным единому плану. Большой объем работы по спасению страны можно выполнить даже без участия государства: разработка проектов реформ, подготовка команд, публичная коммуникация.
4. Срочно провести реформу по дерегуляции на основе разработок команды проекта EasyBusiness. Это будет первым положительным сигналом для экономики. Широко коммуницировать результаты в Украине и за рубежом.
5. Срочно ввести во всех органах власти и госпредприятиях электронные государственные закупки на основе пилотного проекта, который уже внедряется в отдельных ведомствах. Это крупнейший системный удар по коррупции и значительная экономия бюджета. Широко коммуницировать результаты в Украине и за рубежом.
6. Начать общественные обсуждения ключевых реформ с участием представителей деловых кругов и экспертных сообществ. Первый приоритет – налоговая реформа. Но начать с явного и четкого провозглашения новых правил игры – подписать договор между бизнесом и властью как часть Нового общественного договора.
7. Развернуть систему публичной коммуникации реформ на базе ведущих телеканалов и специально созданной группы правительственных экспертов уровня заместителя министра. За каждым проектом реформы должна стоять команда. Граждане должны видеть, что это за люди и каковы их взгляды, намерения и ожидания. Фокусировка внимания через социальные сети, культурные события и т.п. – это охотно сделают тысячи волонтеров, для которых успех той или иной реформы станет личным делом.
8. Срочно провести назначения на все вакантные должности заместителей министров.
9. Дать соответствующие поручения относительно кардинального ускорения следственных действий по резонансным коррупционным делам правительственного уровня. Просто сейчас, не ожидая создания Антикоррупционного бюро.
10. Срочно пересмотреть бюджет, сократив его расходы до уровня 45% ВВП. Это будет главным сигналом украинским гражданам и международным финансовым организациям, что реформы начались.
Кто же должен выполнять этот план?
Мы все прекрасно понимаем, что система не может изменить себя изнутри. Все реформы во все времена делались вследствие прихода новых людей одновременно с расколом старых элит. Сегодня такие люди есть. И в депутатском корпусе, и в правительстве на уровне заместителей министров, а кое-где даже министров. К ним присоединятся те представители “старой волны”, в которых включается инстинкт самосохранения и есть жажда к переменам.
Политическая система тормозит, не успевая за все большим запросом общества. Наша задача – помочь реформаторским силам самим стать частью этих сил. Это и есть наш Третий Майдан.
Что же является основной причиной торможения реформ? Голос совести отвечает: это война со старой системой (“Гидрой”). Вести ее надо как войну – со стратегией, штабом, ресурсами, мобилизацией, пропагандой, героями среди своих и розкаяними пленными со стороны противника.
Валерий Пекар, для УП